關(guān)東解放區(qū)確定明確檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)。圖為解放戰(zhàn)爭時期關(guān)東地區(qū)檢察署

　　五四憲法確認(rèn)檢察機關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)

　　1954年5月21日《人民日報》刊發(fā)社論首次明確提出人民檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān) 

 

　　追本溯源，中國檢察制度享有監(jiān)督職能可謂是源遠流長�！�

　　自秦漢時始，歷代王朝的御史都負(fù)有“糾察百官”、“辨明冤枉”的職責(zé)———這頗類似于今天的檢察監(jiān)督。1906年檢察制度正式引入中國以后，“檢視查驗違法行為”就成了一項主要職能�！�

　　而人民檢察制度一經(jīng)建立，便與法律監(jiān)督難舍難分。　

　　從1932年建立蘇維埃檢察機構(gòu)時始，各級工農(nóng)檢察委員會(部)都被賦予一般監(jiān)督與職務(wù)犯罪偵查職能。1947年6月《關(guān)東各級司法機關(guān)暫行組織條例草案》規(guī)定:“關(guān)東所有各機關(guān)、社團，無論公務(wù)人員或一般公民，對于法律是否遵守之最高檢察權(quán)，均由檢察官實行之。”這一規(guī)定標(biāo)志著人民檢察制度向法律監(jiān)督邁出了重要的一步。　

　　新中國成立后，檢察機關(guān)法律監(jiān)督的定位逐漸寫入黨的文件和法律之中。1954年5月21日，《人民日報》發(fā)表社論《加強檢察工作保障國家建設(shè)》。這篇社論第一次提出“作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察署……”　

　　檢察制度再次迎來光明是在改革開放之后。1979年7月，第五屆全國人大二次會議通過的《人民檢察院組織法》，第一次明確規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。1982年通過的《中華人民共和國憲法》，進一步確定了檢察機關(guān)的這一法律定位。　

　　變幻的是時空，不變的是法律監(jiān)督這一靈魂。 

　　A 模仿蘇聯(lián)規(guī)定一般監(jiān)督權(quán) 

　　學(xué)習(xí)、移植蘇聯(lián)法律制度，是創(chuàng)建時期人民檢察制度的一個重要特點。檢察機關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)也是如此�！�

　　據(jù)檢察理論奠基人王桂五考證，一般監(jiān)督是列寧提出來的，首先實行于蘇聯(lián)，指的是:檢察機關(guān)對有關(guān)國家機關(guān)違反法律的行政決定和措施，以及對國家機關(guān)工作人員的違法行為實行的檢察監(jiān)督活動。而最高人民檢察署副檢察長李六如在《檢察制度綱要》中，將蘇聯(lián)的法律監(jiān)督解構(gòu)為司法監(jiān)督和一般監(jiān)督兩種。前者是檢察司法機關(guān)有無違法判決與事件，后者是檢察政府機關(guān)、公務(wù)人員等有無違法�！�

　　新中國成立后，我國也開始在檢察工作和法學(xué)研究中使用一般監(jiān)督的提法———　

　　“最高人民檢察署對政府機關(guān)、公務(wù)人員和全國國民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任”(1949年9月27日《中華人民共和國中央人民政府組織法》第二十八條)。　

　　最高人民檢察署“檢察全國各級政府機關(guān)、公務(wù)人員和全國國民是否嚴(yán)格遵守中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)，人民政府的方針政策與法律法令”(1951年9月3日《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第三條)�！�

　　在王桂五看來，這里所說的“各級政府機關(guān)”，不僅是指地方政府機關(guān)，而且包括中央政府機關(guān)。而按照法律規(guī)定，地方各級檢察機關(guān)是無權(quán)監(jiān)督中央政府機關(guān)的。因此，在1954年的《人民檢察院組織法》中就改正了這種文字表述上的不確切性，規(guī)定地方各級人民檢察院“對于地方國家機關(guān)的決議、命令和措施是否合法，國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，實行監(jiān)督”。這在《王桂五論檢察》一書中有深刻論述。王桂五認(rèn)為，這就使檢察機關(guān)的一般監(jiān)督職權(quán)的范圍更加明確，而不至于發(fā)生誤解�！�

　　對于一般監(jiān)督的形式，上述《人民檢察院組織法》第八條規(guī)定:最高人民檢察院發(fā)現(xiàn)國務(wù)院所屬各部門和地方各級國家機關(guān)的決議、命令和措施違法的時候，有權(quán)提出抗議;地方各級人民檢察院發(fā)現(xiàn)本級國家機關(guān)的決議、命令和措施違法的時候，有權(quán)要求糾正;如果要求不被接受，應(yīng)當(dāng)報告上一級人民檢察院向它的上一級機關(guān)提出抗議……　

　　“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)�！�1954年《憲法》第八十一條對檢察機關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)給予了最高確認(rèn)。 

　　B 一般監(jiān)督的典型試驗 

　　為什么要開展一般監(jiān)督?李六如在《檢察制度綱要》中作了說明:中國由于剛解放不久，暗害分子還很多。因此，刑事檢舉在檢察職能中還占有相當(dāng)重要的地位，當(dāng)然，由于當(dāng)時社會人員成分很復(fù)雜，為了維護國家和人民的利益，法律上的監(jiān)督(指一般監(jiān)督，編者注)同樣不應(yīng)輕視�！�

　　在這樣的背景下，20世紀(jì)50年代初期，高檢設(shè)置了一般監(jiān)督廳，廳長是老紅軍王立中�！�

　　但一般監(jiān)督工作開展起來并不順利。因為法律規(guī)定太寬泛，對于一般監(jiān)督的認(rèn)識不同，一些檢察院把握不好，大到國家法令、決定，小到生活瑣事都進行監(jiān)督，引起有關(guān)部門的不滿。對此，時任最高人民檢察院檢察長的張鼎丞派人到天津、山西、河北調(diào)查。調(diào)查的結(jié)果讓人啼笑皆非———一些檢察院監(jiān)督國營商店的螃蟹跑掉、韭菜爛掉、工廠勞動環(huán)境差、灰塵多、噪音大等小事，絕大部分案件“均夠不上一般監(jiān)督范圍”，真正對國家機關(guān)的決議和命令進行監(jiān)督的很少�！�

　　為了改變這種狀況，1953年部署的一系列試點工作、典型試驗中，要求將一般監(jiān)督的重點，放在監(jiān)督各項財經(jīng)法令的執(zhí)行和農(nóng)村基層組織的違法現(xiàn)象方面。在試點工作中，除向黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)反映情況外，還應(yīng)向主管機關(guān)提出糾正違法的建議。　

　　下面這一份建議書，是難得的歷史資料，由王桂五收集。當(dāng)時的情況是:廣東省陽春縣人民檢察院發(fā)現(xiàn)縣人民委員會不按照法律規(guī)定的期限召開人民代表大會，于是向縣人民委員會發(fā)出了建議書，要求加以糾正和改進�！�

　　陽春縣人民委員會:　

　　我院根據(jù)副檢察長列席你會委員會初步所發(fā)現(xiàn)的問題，對你會執(zhí)行《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》的情況依法進行了檢查，經(jīng)檢查結(jié)果發(fā)現(xiàn)有下列問題:　

　　1.陽春縣第一屆人民代表大會于1954年6月27日召開，至現(xiàn)在已兩年又兩個月，僅于1956年1月7日召開了第二次會議。不執(zhí)行《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》第十條“省、直轄市、縣市、市轄區(qū)人民代表大會會議每年舉行二次”的規(guī)定�！�

　　2.陽春縣人民委員會于1956年1月10日正式成立之后，于2月18日、7月16日、9月14日先后召開三次委員會會議。不執(zhí)行《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》第二十九條“縣級以上人民委員會每月舉行一次”的規(guī)定�！�

　　……　

　　根據(jù)上述情況，我院按照《中華人民共和國人民檢察院組織法》第八條的規(guī)定，向你會提出建議書，要求你會采取措施，糾正和防止違法，以保證國家法律的貫徹執(zhí)行:　

　　1.你會今后應(yīng)該按照法律規(guī)定依時召開縣人民代表大會會議和縣人民委員會議�！�

　　2.你會應(yīng)該組織所屬干部(包括區(qū)鄉(xiāng)干部)進行一次法律學(xué)習(xí)。因為你會的決議、措施屢次發(fā)生違法與你會干部的法律知識不高有很大關(guān)系，必須通過學(xué)習(xí)使之提高，防止違法事件繼續(xù)發(fā)生�！�

　　3.你會會后作的決議、命令、措施，請抄送給我院一份�！�

　　請你會依法召開全體委員會議審查此建議書，開會審查的日期應(yīng)該在接信后20天內(nèi)，具體時間和地點請通知我院派人員參加，并將處理結(jié)果書面答復(fù)我院�！�

　　……　

　　兼檢察長　葉超 

　　副檢察長　柯金水一九五六年九月二十日 

　　陽春縣人民委員會接到縣檢察院的建議書后，召開會議進行討論，并且提出糾正不按期召開人大會議和委員會議的措施。廣東省人民檢察院將陽春縣檢察院的建議書轉(zhuǎn)發(fā)全省各縣檢察院，要求各縣都進行一次檢查�！�

　　1956年11月10日，《人民日報》刊登《接受縣檢察院建議，陽春縣糾正了不依期召開人代會的現(xiàn)象》的報道，北京人民廣播電臺也作了廣播。不久，《南方日報》報道了廣東全省各地糾正不按期召開人代會的情況。 

　　C 一般監(jiān)督“備而待用” 

　　然而，僅僅時隔一年，類似陽春縣檢察院的做法卻受到了嚴(yán)厲的批判。從1957年的反右斗爭開始，法律規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)受到了錯誤的批判，一般監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、勞改監(jiān)督等被說成是束縛專政手足，不利于對敵專政�！�

　　“監(jiān)督”二字成了忌諱，法律監(jiān)督變成禁區(qū)，甚至人民檢察院后來也被砸爛了�！�

　　在這樣的社會環(huán)境中，老檢察人的個人命運也跌宕起伏，但他們中的一些人仍對一般監(jiān)督職能癡心不改，王桂五就是其中一位。　

　　到了青海以后，他整日一言不發(fā)，心情非常壓抑。而讓他的心情“柳暗花明”甚至“興奮起來”的，是在青海遇到了可以說明一般監(jiān)督工作必要性的“鮮活個案”———　

　　青海省委在檢查省委常委、主管政法工作的副省長薛克明同志的錯誤時，發(fā)現(xiàn)在他主持起草的文件、報告和講話中，有500余條是違反中央的政策、法令的。其中非常典型的是，薛克明對中央提出的“少殺長判”政策的解釋。他說，少殺長判就是判刑要以十五年為起點，以二十年為標(biāo)準(zhǔn)，以無期徒刑為界限。顯然，這是任意曲解黨和國家的政策，是對工作的瞎指揮。 

　　得到這個材料后，王桂五馬上行動起來:“我根據(jù)批判我時涉及的問題以及我認(rèn)為需澄清的問題，寫了《對檢察工作的若干意見》，共計十個問題，寄給了毛主席、周總理、少奇同志、彭真同志和高檢張鼎丞檢察長。在這個意見中，我反映了薛克明的500條，并據(jù)此提出了應(yīng)該開展一般監(jiān)督工作的意見�！薄�

　　薛克明的材料果然很有說服力。很快，對王桂五的處分就撤銷了�！�

　　但是，總體說來，經(jīng)過多年的實踐，不少人認(rèn)為一般監(jiān)督并不適合中國的司法實際。劉少奇、彭真曾指示檢察機關(guān)可以不做一般監(jiān)督工作，但要保留一般監(jiān)督職權(quán)，“備而待用”�！�

　　經(jīng)請示中央不搞一般監(jiān)督后，法律監(jiān)督的范圍被總結(jié)為“一方面是進行偵查、批捕、起訴、出庭支持公訴;另一方面是對國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員的違法行為實行監(jiān)督”(《1958年以來檢察工作基本總結(jié)》。徐益初:實踐中探索中國特色的檢察制度)。 

　　D 法律監(jiān)督突出重心 

　　“鑒于同各種違法亂紀(jì)行為作斗爭的極大重要性，憲法修改草案規(guī)定設(shè)置人民檢察院�！�1978年3月，葉劍英在《關(guān)于修改憲法的報告》中，向參加五屆全國人大一次會議的代表們解釋了設(shè)置檢察機關(guān)的意義。當(dāng)代中國檢察制度由此掀開了嶄新的一頁�！�

　　但是，對于檢察機關(guān)的性質(zhì)定位，一直存有爭議。對此，《人民檢察院組織法》如何擺布?當(dāng)時有兩種意見:一種意見認(rèn)為人民檢察院是國家的檢察機關(guān);另一種意見希望規(guī)定為國家的法律監(jiān)督機關(guān)。彭真在聽取全國人大法工委匯報后，表態(tài)同意第二種意見�！�

　　1979年7月，五屆全國人大二次會議期間，時任全國人大常委會法制委員會主任的彭真在《關(guān)于七個法律草案的說明》中提出，“列寧在十月革命后，曾堅持檢察機關(guān)的職權(quán)是維護國家法制的統(tǒng)一。我們的檢察院組織法運用列寧這一指導(dǎo)思想，確定檢察院的性質(zhì)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。隨后在本次會議上通過的《人民檢察院組織法》，第一次明確規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。1982年通過的《憲法》，進一步確立了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位�！�

　　在檢察業(yè)務(wù)工作上，《人民檢察院組織法》草稿中曾保留過一般監(jiān)督和民事訴訟監(jiān)督條款，認(rèn)為可作為刑事檢察的對稱———非刑事檢察。但后來都被刪去了。按照憲法規(guī)定，凡對國家機關(guān)的決議、命令和措施是否合法開展的一般監(jiān)督由權(quán)力機關(guān)承擔(dān)，而司法監(jiān)督權(quán)則由全國人大授權(quán)檢察機關(guān)行使。所以，憲法在規(guī)定人大的職權(quán)時，盡量避免使用法律監(jiān)督用語，而將這一詞匯獨獨留給了檢察機關(guān)，這與它對檢察機關(guān)的憲法定位是一脈相承的�！�

　　“備而待用”的一般監(jiān)督正式取消后，盡管《人民檢察院組織法》仍保留了檢察機關(guān)負(fù)有“對于叛國案、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家的政策、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)”的規(guī)定，但實踐中已是鮮有運用�！�

　　檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能、范圍一直在調(diào)整。除了1996年修改后的《刑事訴訟法》第八條規(guī)定檢察機關(guān)對刑事訴訟活動開展法律監(jiān)督外，1982年試行、1991年通過、2007年10月修正的《民事訴訟法》第十四條規(guī)定，人民檢察院對人民法院的民事審判活動實行法律監(jiān)督;1989年4月通過的《行政訴訟法》第六十四條賦予檢察機關(guān)對行政訴訟活動的法律監(jiān)督權(quán)。此外，1979年11月通過的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》第五條規(guī)定:“人民檢察院對勞動教養(yǎng)機關(guān)的活動實行監(jiān)督”;1990年頒布的《看守所條例》第八條規(guī)定:“看守所的監(jiān)管活動受人民檢察院的法律監(jiān)督”;1994年通過的《監(jiān)獄法》第六條規(guī)定:“人民檢察院對監(jiān)獄執(zhí)行刑罰的活動是否合法，依法實行監(jiān)督”;1995年通過的《人民警察法》第四十二條規(guī)定:“人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督”……這些規(guī)定共同形成了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的完整體系�！�

　　如何認(rèn)識我國法律監(jiān)督的流變過程?學(xué)者甄貞等在其編著的《法律監(jiān)督原論》一書中認(rèn)為，雖然國家憲政文件幾經(jīng)修改，檢察機關(guān)的職權(quán)范圍也隨之經(jīng)歷了多次調(diào)整，比如從借鑒蘇聯(lián)的“一般監(jiān)督十司法監(jiān)督”模式，到由“司法監(jiān)督”縮限為“犯罪監(jiān)督”，再從“犯罪監(jiān)督”發(fā)展到“訴訟監(jiān)督”等幾種模式，但檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)從建國初到現(xiàn)在一直沒變，只是其外延在不同時期存在不同的差異。而且這種隨著社會發(fā)展態(tài)勢而變化的情況，今后還會發(fā)生。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)實，抓住守法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督和訴訟監(jiān)督三個領(lǐng)域發(fā)展法律監(jiān)督�！�

　　這番分析，對于我們梳理歷史視野下的法律監(jiān)督，不無裨益�！�

　　(感謝王麗麗對本文的貢獻。參考資料:《王桂五論檢察》、《中國特色社會主義檢察制度》、《法律監(jiān)督原論》、《人民檢察史》畫冊)