完善行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解①

　　│楊建順

　　自2019年10月至2020年12月,最高人民檢察院在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動(dòng),并對(duì)兩批共45件行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解重點(diǎn)案件進(jìn)行掛牌督辦。這是落實(shí)“四大檢察”職能、補(bǔ)強(qiáng)并充分發(fā)揮行政檢察作用的重要體現(xiàn),有助于促進(jìn)法院公正司法、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政,推動(dòng)解決行政訴訟案件得不到實(shí)體審理、行政爭(zhēng)議得不到實(shí)質(zhì)化解等群眾反映強(qiáng)烈的行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”問(wèn)題,促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。②

　　為了更好地回應(yīng)人民群眾對(duì)通過(guò)行政爭(zhēng)訟實(shí)現(xiàn)公平正義的強(qiáng)烈關(guān)切,確保作為“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的檢察機(jī)關(guān)能夠依法全面履行職責(zé),加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督,完善行政檢察建議,促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解,有必要確認(rèn)并正確把握檢察機(jī)關(guān)的地位和作用,建立健全相應(yīng)的制度、機(jī)制、程序和標(biāo)準(zhǔn)。

　　一、行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解需要行政檢察監(jiān)督的支持

　　(一)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的含義

　　行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解,或曰實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議,是近年來(lái)我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界共同關(guān)心的重要問(wèn)題。圍繞行政復(fù)議和行政訴訟的功能定位,有爭(zhēng)訟秩序維護(hù)說(shuō)、權(quán)力監(jiān)督說(shuō)、權(quán)益保護(hù)說(shuō)、解決行政爭(zhēng)議說(shuō)和綜合功能說(shuō)等不同觀點(diǎn)�？梢哉f(shuō),綜合功能說(shuō)是理論界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)。

　　所謂行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解,一般與行政救濟(jì)具有密切相關(guān)性,是指經(jīng)過(guò)相應(yīng)救濟(jì)程序之后,不再存在或者產(chǎn)生異議,不再存在爭(zhēng)訟的標(biāo)的物。前者是從程序?qū)用鎭?lái)看,經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序或者行政訴訟程序之后,再?zèng)]有啟動(dòng)新的法律程序;后者是從實(shí)體層面來(lái)看,經(jīng)行政復(fù)議程序或者行政訴訟程序之后,行政補(bǔ)償與行政賠償?shù)葘?shí)體救濟(jì)得以落實(shí),其他實(shí)體法律關(guān)系問(wèn)題皆得到實(shí)質(zhì)處理,再?zèng)]有啟動(dòng)新的法律程序的標(biāo)的物。

　　其實(shí),從行政過(guò)程論的視角來(lái)看,行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解既可以與行政救濟(jì)相聯(lián)系,亦可以將節(jié)點(diǎn)前移,在整個(gè)行政過(guò)程之中甚至在進(jìn)入行政過(guò)程之前,建立健全預(yù)防和化解矛盾糾紛的一系列制度。③從這種意義上講,檢察機(jī)關(guān)加大行政檢察監(jiān)督力度,將行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解確立為專項(xiàng)活動(dòng)的目標(biāo),既可以選擇抗訴和提出檢察建議的路徑,為法律的司法適用或者通過(guò)訴訟程序?yàn)樾姓�活�?dòng)提供堅(jiān)實(shí)的事后保障;亦可以采取檢察建議的方式,依職權(quán)或者依申請(qǐng)啟動(dòng)對(duì)行政過(guò)程的事中監(jiān)督,及早有效處理相關(guān)問(wèn)題,切實(shí)維護(hù)公共利益和人民群眾合法權(quán)益,維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定,助推國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

　　(二)遏制“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象有待于行政檢察監(jiān)督發(fā)揮權(quán)力制衡作用

　　眾所周知,隨著形式法治的推進(jìn),我國(guó)行政過(guò)程乃至行政復(fù)議和行政訴訟等行政救濟(jì)實(shí)務(wù)中“程序空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象增多,在有些案件中,即便當(dāng)事人認(rèn)真地走完尋求救濟(jì)的程序,也不一定能夠獲得有效救濟(jì),在有些情況下甚至只能落個(gè)“竹籃打水一場(chǎng)空”。這種現(xiàn)象亟待行政檢察監(jiān)督介入,以實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。比如,張先著訴安徽省蕪湖市人事局取消公務(wù)員錄取資格案(以下簡(jiǎn)稱“張先著案”),曾被稱為全國(guó)“乙肝歧視第一案”“中國(guó)乙肝歧視第一案”或曰全國(guó)首例“乙肝歧視案”,產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響,留下了諸多值得關(guān)注和反思的問(wèn)題,其中就有行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的問(wèn)題。這是因?yàn)?雖然本案最終判決結(jié)果是張先著勝訴,但是對(duì)照判決的具體內(nèi)容時(shí),卻難免讓人感慨。法院判決確認(rèn)被告蕪湖市人事局取消原告張先著進(jìn)入考核程序資格主要證據(jù)不足,對(duì)原告要求被錄用至相應(yīng)職位的請(qǐng)求不予支持。正如法諺所云:“任何人不受不可能的事情拘束�！睆埾戎鴪�(bào)考的崗位已經(jīng)被當(dāng)時(shí)排名第二的人考取,所以張先著的上述訴訟請(qǐng)求無(wú)法得到支持。換言之,該案中原告張先著雖然勝訴了,卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的權(quán)利救濟(jì)。如何確保對(duì)原告的權(quán)利救濟(jì)更具有實(shí)效性,使“張先著們”能夠通過(guò)提起行政訴訟而得到實(shí)實(shí)在在的權(quán)利救濟(jì),是擺在理論界和實(shí)務(wù)界面前的共同課題。④可以考慮的重要路徑之一是修改相關(guān)法律,建立和完善預(yù)防性復(fù)議及預(yù)防性訴訟等制度,導(dǎo)入異議停止執(zhí)行的原則。在國(guó)家立法和修法任務(wù)非常繁重的背景下,要啟動(dòng)相關(guān)修法程序,在理論上達(dá)成共識(shí)尚待時(shí)日,而在實(shí)務(wù)層面更是存在諸多阻隔,難免使人有“遠(yuǎn)水解不了近渴”的無(wú)力感。

　　其實(shí),為防止案件結(jié)束后當(dāng)事人無(wú)法實(shí)現(xiàn)其通過(guò)爭(zhēng)訟所得到的合法權(quán)益,維護(hù)行政救濟(jì)制度的公信力,落實(shí)行政救濟(jì)保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的根本目的和任務(wù),⑤也并非只有修改法律這一種路徑。毋寧說(shuō),在現(xiàn)行法律體系之中尋求充分救濟(jì)更符合救濟(jì)經(jīng)濟(jì)原則。我國(guó)目前尚未建立起統(tǒng)一的預(yù)防性行政爭(zhēng)訟制度。行政復(fù)議法第二十一條和行政訴訟法第五十六條皆確立了異議不停止執(zhí)行的原則,并分別以但書(shū)規(guī)定的形式明確了停止執(zhí)行的例外情形。在此種情形下,若能夠適時(shí)導(dǎo)入行政檢察監(jiān)督,或可期待此類但書(shū)規(guī)定在科學(xué)的法規(guī)范解釋論指導(dǎo)下,切實(shí)發(fā)揮其類似預(yù)防性爭(zhēng)訟制度的作用,讓“張先著們”得到真正的權(quán)利救濟(jì)。換言之,為了避免程序空轉(zhuǎn),避免導(dǎo)致原告勝訴了卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益的現(xiàn)象,既應(yīng)當(dāng)求解于制定新的法律規(guī)范,亦應(yīng)當(dāng)致力于對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)范的科學(xué)解釋,依法啟動(dòng)實(shí)定法上“但書(shū)”所規(guī)定的例外停止執(zhí)行機(jī)制。

　　值得注意的是,在反對(duì)繁文縟節(jié)之束縛,更加強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的重要價(jià)值,而導(dǎo)入行政檢察監(jiān)督來(lái)啟動(dòng)相關(guān)權(quán)利救濟(jì)程序之際,依然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持程序正義和實(shí)質(zhì)正義的有機(jī)結(jié)合:應(yīng)當(dāng)讓盡可能廣泛的利害關(guān)系人,盡可能早期參與,盡可能充分表達(dá)意見(jiàn);盡可能確保各方資源得到“適當(dāng)且合理的利用”;盡可能建立健全“公正、慎重的程序”;盡可能確保對(duì)權(quán)利受限或受損的當(dāng)事人給予“正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償”。⑥筆者認(rèn)為,活用公開(kāi)聽(tīng)證和專家咨詢等方式,以正當(dāng)程序助推行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解始終保持在法治軌道上運(yùn)行,是完善行政檢察監(jiān)督職能的題中應(yīng)有之義。

　　(三)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的路徑和方式

　　行政檢察監(jiān)督的“根本價(jià)值應(yīng)在規(guī)制國(guó)家公權(quán)、構(gòu)建檢察權(quán)威和保障公民權(quán)利之間尋求平衡�！雹咝姓�檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的路徑和方式選擇,取決于其“尋求平衡”的必要性和可行性。從其對(duì)行政爭(zhēng)訟的作用來(lái)看,主要包括撬動(dòng)行政爭(zhēng)訟制度的行政檢察監(jiān)督,補(bǔ)強(qiáng)行政爭(zhēng)訟制度的行政檢察監(jiān)督,避免或者減少行政爭(zhēng)訟的行政檢察監(jiān)督。

　　行政爭(zhēng)議的紛繁復(fù)雜性,行政復(fù)議和行政訴訟等解決行政爭(zhēng)議的制度、機(jī)制和程序的專業(yè)性,都對(duì)行政檢察監(jiān)督形成了較高的挑戰(zhàn)。為了有效應(yīng)對(duì)這種高難度的挑戰(zhàn),完成行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的目標(biāo),檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)行政檢察監(jiān)督過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)和重視以檢察監(jiān)督撬動(dòng)行政復(fù)議和行政訴訟制度,以行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院的專業(yè)優(yōu)勢(shì)來(lái)實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)和注重發(fā)揮各相關(guān)方面的智慧,聚力完善解決行政爭(zhēng)議的程序制度,為使程序正當(dāng)化從而更加具有可接受性提供堅(jiān)實(shí)的制度保障,并側(cè)重推動(dòng)相關(guān)方面對(duì)行政實(shí)體法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整,建立健全立法、司法和行政全過(guò)程的合理分工、制約與協(xié)作的法律體系,實(shí)現(xiàn)黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)所要求的“優(yōu)化司法職權(quán)配置”狀態(tài)。

　　而補(bǔ)強(qiáng)行政爭(zhēng)訟制度的行政檢察監(jiān)督,主要是指檢察機(jī)關(guān)按照行政訴訟法規(guī)定有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)實(shí)行全過(guò)程、全方位的法律監(jiān)督,包括裁判結(jié)果監(jiān)督、審判違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督,采用的方式包括提出抗訴、再審檢察建議、檢察建議等。這是行政檢察監(jiān)督的基本功能定位。

　　最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)指出:“要做實(shí)行政檢察工作。行政檢察要圍繞行政訴訟監(jiān)督展開(kāi),做到精準(zhǔn),抓好典型性、引領(lǐng)性案件的監(jiān)督,做一件成一件、成一件影響一片�！雹嗦鋵�(shí)精準(zhǔn)監(jiān)督,堅(jiān)持精準(zhǔn)化導(dǎo)向,需要對(duì)行政訴訟監(jiān)督進(jìn)行分類研究,實(shí)行精細(xì)化審查。對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督,其自身內(nèi)容非常豐富,主要包括如下五個(gè)方面:一是對(duì)行政訴訟起訴、受理的監(jiān)督;二是對(duì)行政審判活動(dòng)的監(jiān)督;三是對(duì)生效行政判決、裁定和調(diào)解書(shū)的監(jiān)督;四是對(duì)行政判決、裁定等生效法律文書(shū)的執(zhí)行的監(jiān)督;五是對(duì)行政審判人員在審判程序中的違法行為的監(jiān)督。補(bǔ)強(qiáng)行政爭(zhēng)訟制度的行政檢察監(jiān)督不應(yīng)當(dāng)、實(shí)際上也并非限于檢察機(jī)關(guān)按照行政訴訟法的規(guī)定對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督,對(duì)非訴強(qiáng)制執(zhí)行等實(shí)行法律監(jiān)督也是行政檢察監(jiān)督的重要領(lǐng)域。

　　二、檢察建議成為行政檢察監(jiān)督的有效手段

　　在“四大檢察”中,行政檢察相對(duì)薄弱,實(shí)務(wù)中長(zhǎng)期以來(lái)基本上被限定在對(duì)法院行政訴訟活動(dòng)結(jié)束后的判決、裁定或者調(diào)解是否存在違法情形,從而提出抗訴或者提出檢察建議。其實(shí),行政檢察監(jiān)督不應(yīng)限于對(duì)行政訴訟案件的抗訴和提出檢察建議�！皩W(xué)界和實(shí)務(wù)工作者對(duì)于行政檢察監(jiān)督大多形成了這樣的統(tǒng)一認(rèn)知:唯有走出訴訟程序,才能真正實(shí)現(xiàn)行政檢察監(jiān)督的法律價(jià)值�！雹嶙鳛椤皣�(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”重要職能之一,行政檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展至行政過(guò)程中適用法律規(guī)范的相關(guān)活動(dòng)。做強(qiáng)、做實(shí)行政檢察監(jiān)督,一方面要繼續(xù)落實(shí)行政檢察在行政訴訟中對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督,另一方面應(yīng)當(dāng)夯實(shí)行政檢察在行政過(guò)程中對(duì)行政主體適用法律活動(dòng)的監(jiān)督。應(yīng)注重完善促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解意義上的檢察建議制度。

　　(一)夯實(shí)檢察建議制度

　　在推動(dòng)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的背景下,2019年最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)對(duì)檢察建議的功能和作用進(jìn)行了如下描述:“檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé),參與社會(huì)治理,維護(hù)司法公正,促進(jìn)依法行政,預(yù)防和減少違法犯罪,保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,維護(hù)個(gè)人和組織合法權(quán)益,保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要方式�！边@對(duì)于統(tǒng)一人們對(duì)檢察建議的認(rèn)識(shí)具有重要的意義。根據(jù)這種功能和作用的描述,可以將檢察建議的適用范圍概括為參與社會(huì)治理等七個(gè)方面,也可以將檢察建議的適用范圍按照《規(guī)定》第五條規(guī)定的類型來(lái)理解,即主要包括:再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會(huì)治理檢察建議、其他檢察建議。⑩

　　檢察建議的法律依據(jù)主要有人民檢察院組織法、民事訴訟法和行政訴訟法。例如,人民檢察院組織法第二十一條為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)而適用檢察建議提供了一般性概括授權(quán),只要是行使該法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán),檢察機(jī)關(guān)就可以選擇適用檢察建議。并且,該規(guī)定也為檢察建議做成“剛性”提供了保障——有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合,并及時(shí)將采納糾正意見(jiàn)、檢察建議的情況書(shū)面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。盡管其中的“糾正意見(jiàn)”和“檢察建議”之間尚存在需要進(jìn)一步界分的問(wèn)題,但是二者都是需要“配合”并“書(shū)面回復(fù)”的,從而具有不折不扣的“剛性”。與人民檢察院組織法的概括性授權(quán)不同,訴訟法上關(guān)于檢察建議的規(guī)定相對(duì)具有限定性。從法治思維和法治方式的角度考慮,對(duì)檢察建議的適用條件不宜過(guò)度擴(kuò)張解釋,起碼應(yīng)當(dāng)有“人民檢察院有權(quán)實(shí)行法律監(jiān)督”這類組織法規(guī)范依據(jù)。民事訴訟法和行政訴訟法都為訴訟中的檢察建議提供了明確的法律依據(jù)。但是,相關(guān)法規(guī)范并沒(méi)有進(jìn)一步就檢察建議的效力作出規(guī)定�？紤]到人民檢察院組織法依據(jù)的普適性,可以將人民檢察院組織法規(guī)定的有關(guān)單位對(duì)于檢察建議應(yīng)當(dāng)予以“配合”并“書(shū)面回復(fù)”理解為檢察建議當(dāng)然具有的拘束力。在前述人民檢察院組織法依據(jù)、訴訟法律依據(jù)等基礎(chǔ)上,制定《規(guī)定》本身就是落實(shí)檢察建議“剛性”建設(shè)的重要體現(xiàn)。

　　其實(shí),在相關(guān)法律對(duì)檢察建議作出明確規(guī)定之前,最高人民檢察院已于2009年發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定(試行)》),首次對(duì)檢察建議的定義、適用范圍、運(yùn)行程序等作出規(guī)定�！兑�(guī)定(試行)》第一條規(guī)定:“檢察建議是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定,在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中,結(jié)合執(zhí)法辦案,建議有關(guān)單位完善制度,加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督,正確實(shí)施法律法規(guī),完善社會(huì)管理、服務(wù),預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式�！睆摹兑�(guī)定(試行)》到《規(guī)定》,可以發(fā)現(xiàn)最高人民檢察院關(guān)于檢察建議的界定已發(fā)生較大變化,呈現(xiàn)出對(duì)其功能和作用進(jìn)行分類基礎(chǔ)上的總體把握,而檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種重要方式之定位沒(méi)有變,并且該定位相繼得到后來(lái)修訂的人民檢察院組織法和修改后的訴訟法規(guī)范的確認(rèn)。

　　(二)要辯證地理解檢察建議的“剛性”內(nèi)涵

　　這里的“剛性”應(yīng)當(dāng)是針對(duì)“沒(méi)有硬性要求”而言的,故而可以理解為“有硬性要求”,而這種硬性要求又可以從程序規(guī)范、專業(yè)內(nèi)容和制度機(jī)制等不同層面來(lái)理解。作為柔性監(jiān)督手段的檢察建議,也并非一概不具備司法或者行政強(qiáng)制力。這就需要分門(mén)別類,針對(duì)不同領(lǐng)域、不同事項(xiàng)、不同主體及不同階段,分別考察檢察建議的相關(guān)效力,要有利于檢察機(jī)關(guān)在運(yùn)用檢察建議促使有關(guān)部門(mén)改進(jìn)工作、完善治理方面發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在辦理行政訴訟監(jiān)督案件時(shí),應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政行為合法性的審查,對(duì)于那些雖然法院裁判沒(méi)有錯(cuò)誤,但由于相關(guān)行政機(jī)關(guān)不依法及時(shí)履行職責(zé),致使個(gè)人或者組織合法權(quán)益受到損害或者存在損害危險(xiǎn),需要及時(shí)整改消除危險(xiǎn)的,按照《規(guī)定》,依法提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議,其價(jià)值不可小覷。

　　(三)從規(guī)范層面提升檢察建議“剛性”

　　長(zhǎng)期以來(lái),人們對(duì)檢察建議的理解不一致,對(duì)檢察建議落實(shí)效果的評(píng)判各有不同,對(duì)檢察建議的剛性或者柔性的理解也因人而異。但是,毋庸置疑,檢察建議一發(fā)了之的做法肯定不是好的履職形態(tài),被監(jiān)督單位不及時(shí)落實(shí)并反饋執(zhí)行情況的狀態(tài)也不是該制度所追求的目標(biāo)。把檢察建議做成剛性、做到剛性的具體內(nèi)涵即檢察建議要有硬性要求,而且這種硬性要求是“在規(guī)范上下功夫,在落實(shí)上做文章,在機(jī)制上花心思”,去努力“做成”和“做到”剛性。在這方面,《規(guī)定》第十八條、第十九條和第二十條提供了較為系統(tǒng)的程序規(guī)范保障。在上述制度化建設(shè)的基礎(chǔ)上,《規(guī)定》進(jìn)一步確立了跟蹤督促等配套機(jī)制,具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性,對(duì)于提升檢察建議“剛性”,具有重要的規(guī)范保障作用。

　　(四)從專業(yè)層面提升檢察建議“剛性”

　　如前所述,檢察建議的多樣性決定了對(duì)其“剛性”需要分門(mén)別類地把握,而專業(yè)性當(dāng)是確保檢察建議實(shí)效性的最堅(jiān)實(shí)支撐。故而,“四大檢察”中適用檢察建議應(yīng)當(dāng)分別根據(jù)該領(lǐng)域的特點(diǎn),確立專業(yè)支撐的相關(guān)制度、機(jī)制和措施。例如,重視檢察建議的“剛性”但不拘泥于檢察建議的強(qiáng)制性,涉及行政機(jī)關(guān)專業(yè)性、技術(shù)性判斷的領(lǐng)域,檢察建議指出問(wèn)題,提出建議,重在督促行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)措施,而不是取代行政機(jī)關(guān)作出判斷決定,做到充分尊重行政機(jī)關(guān)首次性判斷權(quán),11督促行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為違法或者不作為的情形進(jìn)行確認(rèn)并采取相應(yīng)的整改措施。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合檢察機(jī)關(guān)檢察建議,依法履職,無(wú)論是否采納檢察建議,都應(yīng)當(dāng)及時(shí)書(shū)面回復(fù),不采納檢察建議的,要切實(shí)履行向檢察機(jī)關(guān)說(shuō)明理由的義務(wù)。簡(jiǎn)而言之,針對(duì)行政機(jī)關(guān)履職、糾正違法行為等的檢察建議,應(yīng)當(dāng)側(cè)重督促行政機(jī)關(guān)依法履職,通過(guò)促使行政系統(tǒng)自身采取有效整改措施,達(dá)到檢察建議的目的。

　　為提升檢察建議的專業(yè)性支撐,《規(guī)定》第二十三條要求尊重被建議單位的異議權(quán)。檢察建議書(shū)正式發(fā)出前,可征求被建議單位意見(jiàn);被建議單位在一定期限內(nèi)可以提出異議;對(duì)異議應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行復(fù)核,異議成立的及時(shí)修改檢察建議書(shū)或者予以撤回,異議不成立的應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。此類規(guī)定既保障了被建議單位的程序參與權(quán),又為檢察建議的專業(yè)性提供了支撐,從而可望助力提升檢察建議的“剛性”。

　　(五)從機(jī)制層面提升檢察建議“剛性”

　　這個(gè)問(wèn)題跟前面所討論的規(guī)范層面和專業(yè)層面有很多重合,或者說(shuō),規(guī)范層面和專業(yè)層面的保障亦是依托于相關(guān)制度機(jī)制的支撐。比如,在專業(yè)層面談到尊重被建議單位的異議權(quán),是《規(guī)定》第二十三條確立的提升檢察建議實(shí)效性的“剛性”機(jī)制,依托該機(jī)制,可望健全檢察建議的專業(yè)性和針對(duì)性。健全檢察建議督促落實(shí)機(jī)制,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)科學(xué)分類,尊重檢察建議自身規(guī)律性,也尊重檢察建議所針對(duì)事項(xiàng)的規(guī)律性。當(dāng)然,針對(duì)調(diào)查核實(shí),規(guī)定被監(jiān)督單位的配合義務(wù)及反饋機(jī)制,進(jìn)而完善該單位的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲等機(jī)制,都是提升檢察建議“剛性”的機(jī)制支撐。

　　三、完善聽(tīng)證制度提升行政檢察監(jiān)督的實(shí)效性

　　(全文詳見(jiàn)《人民檢察》2020年第13期或請(qǐng)關(guān)注《人民檢察》微信公眾號(hào))