宋英輝

　　根據(jù)現(xiàn)行治安管理處罰法,已滿十四周歲不滿十六周歲的未成年人有違反治安管理行為的,依法給予的行政處罰不執(zhí)行。這一規(guī)定初衷是保護(hù)未成年人,避免關(guān)押造成的身心傷害。但是,由于沒(méi)有規(guī)定后續(xù)如何管束和幫教,實(shí)踐中大多一放了之。因?yàn)檫@些違法未成年人的心理行為偏常問(wèn)題并沒(méi)有解決,導(dǎo)致一些未成年人特別是閑散或流浪未成年人一犯再犯,甚至最后走上了犯罪的道路,成為影響社會(huì)治安的一大頑疾。為此,治安管理處罰法(修訂公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)加強(qiáng)了對(duì)未成年人違法的處罰力度,將十四周歲至十六周歲不執(zhí)行行政拘留處罰的規(guī)定,修改為對(duì)于十四周歲至十六周歲違反治安管理的,具備法定情形時(shí),作出的行政拘留予以執(zhí)行。

　　對(duì)未成年人適用行政拘留難以發(fā)揮教育矯治作用

　　行政拘留是一種行政處罰措施,對(duì)未成年人適用行政拘留,除了使行為人留下案底外,也難以發(fā)揮教育矯治作用。

　　第一,行政拘留難以對(duì)未成年人起到預(yù)防作用。

　　行政拘留作為對(duì)治安違法行為的制裁措施,旨在通過(guò)臨時(shí)拘禁違法者,達(dá)到遏制再犯、嚇阻潛在違法者的目的。對(duì)于成年人來(lái)說(shuō),他們具有認(rèn)知能力、情緒控制和行為控制能力,理解違法行為與治安處罰之間的關(guān)聯(lián)性。因此,行政拘留對(duì)成年人更能發(fā)揮預(yù)期效果。

　　未成年人實(shí)施危害行為,具有不同于成年人的特殊性。從外部因素來(lái)看,大多違法未成年人深受家庭監(jiān)護(hù)缺失、父母教養(yǎng)不當(dāng)、學(xué)校教育偏差、社會(huì)消極環(huán)境或不良資訊的影響。從個(gè)體自身因素來(lái)看,此年齡階段的未成年人身心處于發(fā)展的不穩(wěn)定、不成熟狀態(tài)中:在腦發(fā)育方面,盡管腦的重量和容積基本達(dá)到成人水平,但是大腦機(jī)能遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于成年人,特別是前額葉皮層遠(yuǎn)未成熟,辨別是非、控制行為、遵守規(guī)則的能力弱;在心理方面,處于“第二次危機(jī)”的青春期(十二周歲左右至十八周歲),內(nèi)心充滿矛盾,情緒容易波動(dòng),具有很強(qiáng)的叛逆性、沖動(dòng)性。因此,在外界不良環(huán)境的影響下,未成年人容易不計(jì)后果,實(shí)施危害行為。

　　對(duì)未成年人予以行政拘留,臨時(shí)限制人身自由,的確可以暫時(shí)隔斷他們與不良社會(huì)環(huán)境的聯(lián)系,在短時(shí)間內(nèi)防止他們繼續(xù)實(shí)施違法行為,但作用非常有限。由于行政拘留缺乏針對(duì)性且期限短,這一措施無(wú)法解決未成年人原本存在的心理行為偏常,消除其誘因,也難以使之形成對(duì)法律應(yīng)有的敬畏和守法的內(nèi)心需求,不可能從根本上預(yù)防再次違法或犯罪。

　　第二,行政拘留會(huì)給未成年人的社會(huì)化造成負(fù)面影響,成為社會(huì)治安的長(zhǎng)期隱患。

　　青春期是個(gè)體人格形成的關(guān)鍵時(shí)期。在這個(gè)階段,未成年人的腦細(xì)胞內(nèi)部結(jié)構(gòu)和機(jī)能不斷進(jìn)行復(fù)雜的分化,溝回增多、加深,神經(jīng)聯(lián)絡(luò)纖維數(shù)量大大增加,大腦某些重要的機(jī)能逐漸發(fā)育成熟。比如,十二周歲至十八周歲的時(shí)期,控制情緒的邊緣腦仍處于發(fā)育的關(guān)鍵階段。研究表明,不良的外部環(huán)境和經(jīng)歷會(huì)改變或阻礙大腦發(fā)育的正常進(jìn)程,而且這種影響具有不可逆性,日后難以完全消除。行政拘留是一種臨時(shí)性限制人身自由的措施,具有強(qiáng)制性和懲罰性。從行為自由到行政拘留后封閉式拘禁,其所處環(huán)境會(huì)發(fā)生巨大變化,這會(huì)對(duì)未成年人的大腦發(fā)育、性格養(yǎng)成、心理健全產(chǎn)生影響,甚至有可能促成其形成反社會(huì)人格,導(dǎo)致攻擊性增加,日后矯正的難度更大。

　　同時(shí),對(duì)處于學(xué)齡階段的未成年人予以行政拘留,會(huì)短暫中斷其接受教育的過(guò)程,且容易形成標(biāo)簽效應(yīng),使之受到排斥或歧視,有的甚至?xí)�自暴自�?給回歸正常學(xué)習(xí)生活造成困難。

　　鑒于以上理由,對(duì)違反治安管理的未成年人不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單采取成人化的處罰模式,特別是應(yīng)十分慎重適用行政拘留等拘禁類措施。

　　對(duì)未成年人罪錯(cuò)行為實(shí)行區(qū)別對(duì)待經(jīng)實(shí)踐證明有效

　　未成年人身心處于發(fā)展中,可塑性強(qiáng)。在容易受到不良因素影響誤入歧途的同時(shí),也容易接受教育矯治重回正途。如果干預(yù)及時(shí)、得當(dāng),可以將其培養(yǎng)成為合格的公民,至少不是危害社會(huì)的人;如果放任不管或者干預(yù)不當(dāng),心理行為偏常很有可能繼續(xù)嚴(yán)重下去,導(dǎo)致實(shí)施犯罪甚至成為累犯、慣犯,矯正成本高、難度大,嚴(yán)重威脅社會(huì)治安�？梢�(jiàn),要降低未來(lái)社會(huì)的犯罪率,必須從未成年人群體切入,科學(xué)、合理地應(yīng)對(duì)其罪錯(cuò)行為。

　　聯(lián)合國(guó)有關(guān)文件與公約以及多數(shù)國(guó)家與地區(qū)采取了區(qū)別對(duì)待的政策,而且經(jīng)實(shí)踐證明是有效的。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),就是不能簡(jiǎn)單照搬適用于成年人的措施,對(duì)其行為單純地進(jìn)行懲罰與制裁,而是關(guān)注行為人,消除其心理行為偏常,幫助恢復(fù)實(shí)現(xiàn)正常的社會(huì)化。比如,我國(guó)澳門地區(qū)針對(duì)年滿十二周歲尚未滿十六周歲、被法律定為犯罪、輕微違法或行政上違法的未成年人,根據(jù)情況適用不同的教育監(jiān)管措施:警方訓(xùn)誡、司法訓(xùn)誡、復(fù)合、遵守行為守則、社會(huì)服務(wù)令、感化令、入住短期宿舍和收容。再比如,日本、美國(guó)、法國(guó)等將這類行為(稱為“違警行為”)作為輕(微)罪、違警罪處理,未成年人適用區(qū)別于成年人的少年司法制度,程序和實(shí)體上的多元化處遇措施充分體現(xiàn)了非監(jiān)禁化、教育矯治的特點(diǎn)。在域外,雖然對(duì)未成年人實(shí)施的類似行為(類似于我國(guó)內(nèi)地的治安違法行為),有的措施也涉及限制人身自由,但其功能定位是對(duì)行為人心理行為偏常的干預(yù)矯治,而不是對(duì)行為本身的制裁,因其具有專業(yè)性、針對(duì)性和持續(xù)性,而與以制裁為目的的行政拘留有實(shí)質(zhì)性區(qū)別。

　　此外,如何有效處置違法未成年人,我國(guó)地方公安機(jī)關(guān)也在積極探索,積累了有益經(jīng)驗(yàn)。比如,北京市公安局海淀分局、廣西欽州市公安局欽南分局在整合成立專門的未成年人警察隊(duì)伍的基礎(chǔ)上,開(kāi)展了違法未成年人警察訓(xùn)誡工作,取得了良好的法律效果與社會(huì)效果。北京市公安局海淀分局訓(xùn)誡感化制度涵括了訓(xùn)誡、跟進(jìn)、解除三大塊內(nèi)容,由承辦警官、司法社工、違法未成年人及其父母四方共同完成并負(fù)責(zé)。在北京市海淀區(qū),社工跟進(jìn)幫教3次以上服務(wù)的48人中無(wú)一再次違法或犯罪。

　　科學(xué)設(shè)置未成年人治安違法行為處遇措施

　　未成年人正處于學(xué)習(xí)知識(shí)技能、養(yǎng)成人格、培養(yǎng)規(guī)則意識(shí)的關(guān)鍵階段,家庭、學(xué)校、政府以及社會(huì)等方方面面應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件,對(duì)他們的心理行為偏常開(kāi)展針對(duì)性矯治,保障其完成義務(wù)教育,引導(dǎo)其接受適合的職業(yè)技能教育與培訓(xùn),最后順利融入社會(huì)。不滿十二周歲的未成年人具有很強(qiáng)的家庭依賴性,一般情況下尚未進(jìn)入青春期,對(duì)其教育管束最適宜由父母進(jìn)行,由專業(yè)人員跟蹤幫教,予以支持、監(jiān)督。十二周歲以上的未成年人已經(jīng)具備了一定的獨(dú)立性,容易叛逆沖動(dòng)。大量案例和數(shù)據(jù)也表明,十三周歲至十四周歲是未成年人開(kāi)始實(shí)施違法行為最為集中的年齡階段,需要更多外力的干預(yù)。對(duì)此,修改治安管理處罰法時(shí),建議以十二周歲為界限,設(shè)置符合未成年人身心發(fā)展規(guī)律、具有教育矯治和預(yù)防功能的干預(yù)措施。具體包括:

　　(一)對(duì)已滿十二周歲的未成年人的處遇措施。

　　1.警察訓(xùn)誡。對(duì)于實(shí)施治安違法行為的,公安機(jī)關(guān)可以予以訓(xùn)誡,組織旨在促使雙方和解的商討會(huì),責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教或改進(jìn)管教方式,告知學(xué)校予以配合。

　　對(duì)于初次實(shí)施違法行為,情節(jié)較輕,或者達(dá)成和解,具有較好監(jiān)護(hù)條件的,公安機(jī)關(guān)可以交由學(xué)校進(jìn)行告誡,對(duì)其批評(píng)教育、警示談話、將表現(xiàn)計(jì)入學(xué)校綜合素質(zhì)評(píng)價(jià),告知監(jiān)護(hù)人加強(qiáng)管教。

　　2.改正計(jì)劃。警察訓(xùn)誡或校方告誡,可以根據(jù)需要成立幫教小組,針對(duì)未成年人的問(wèn)題制定改正計(jì)劃。幫教小組應(yīng)當(dāng)由具有心理學(xué)、教育學(xué)、社會(huì)學(xué)等知識(shí)的人員或社工參加。改正計(jì)劃應(yīng)當(dāng)符合未成年人身心特點(diǎn),且具有針對(duì)性。

　　在改正計(jì)劃中,公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要責(zé)令未成年人或其監(jiān)護(hù)人履行以下義務(wù):

　　(1)向被害人致歉和賠償。責(zé)令實(shí)施危害行為的未成年人及其父母等向被害人賠禮道歉,責(zé)令實(shí)施危害行為的未成年人的父母等向被害人支付一定數(shù)額的賠償金。

　　(2)遵守行為規(guī)范。規(guī)定行為人在一定時(shí)期內(nèi)必須遵守的行為規(guī)范,包括禁止實(shí)施特定行為、與特定人員交往或出入特定場(chǎng)所等。

　　(3)接受教育矯治。責(zé)令接受特定內(nèi)容(情緒控制和人際關(guān)系管理、法治教育、職業(yè)培訓(xùn)等)的教育或特定類型(寄宿學(xué)校)的教育,接受心理輔導(dǎo)、戒癮治療等。

　　(4)參加校內(nèi)或社區(qū)服務(wù)。責(zé)令行為人參加校內(nèi)或社區(qū)公共服務(wù)等活動(dòng)。

　　(5)接受保護(hù)觀察。由法律規(guī)定或授權(quán)的機(jī)構(gòu)、組織或?qū)�業(yè)人員,對(duì)其跟蹤幫教、監(jiān)督考察。

　　3.轉(zhuǎn)入專門學(xué)校。對(duì)于實(shí)施治安違法行為,經(jīng)警察訓(xùn)誡后仍不改正的,可以依法轉(zhuǎn)入專門學(xué)校。具體來(lái)說(shuō),如本人及其監(jiān)護(hù)人同意轉(zhuǎn)入普通專門學(xué)校的,可直接轉(zhuǎn)入;本人或其監(jiān)護(hù)人不同意或無(wú)法聯(lián)系到監(jiān)護(hù)人的,由公安機(jī)關(guān)作出決定。

　　教育對(duì)未成年人至關(guān)重要,未成年人無(wú)論如何都不能中斷學(xué)習(xí)。專門學(xué)校一方面可以保障適齡未成年人繼續(xù)完成義務(wù)教育,同時(shí)可以對(duì)其行為進(jìn)行集中管束,使其接受針對(duì)性的教育與矯治,掌握一定的技能。實(shí)踐證明,專門學(xué)校在教育、矯治問(wèn)題青少年方面成效顯著。

　　(二)對(duì)不滿十二周歲未成年人的處遇措施。

　　不滿十二周歲的未成年人違反治安管理的,應(yīng)當(dāng)責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教,有關(guān)機(jī)關(guān)和部門予以支持、監(jiān)督。

　　(三)對(duì)未成年人家庭的干預(yù)措施。

　　處置未成年人治安違法行為時(shí),公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要責(zé)令監(jiān)護(hù)人改進(jìn)家庭監(jiān)護(hù),比如全面履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、改進(jìn)家庭教育、接受專業(yè)支持或親職教育、一定時(shí)間的陪伴與交流,等等。監(jiān)護(hù)人拒不履行上述義務(wù)的,可以依法予以治安處罰。存在法定情形的,可建議或申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格。

　　發(fā)現(xiàn)流動(dòng)的未成年人實(shí)施治安違法行為的,公安機(jī)關(guān)緊急處置后,立即送至當(dāng)?shù)匚闯赡耆吮Ｗo(hù)中心臨時(shí)看守,通知其監(jiān)護(hù)人。所采取的干預(yù)措施在行為地執(zhí)行;不具備條件的轉(zhuǎn)送至戶籍或監(jiān)護(hù)人所在地委托執(zhí)行。沒(méi)有監(jiān)護(hù)人或者聯(lián)系不到其監(jiān)護(hù)人的,暫由未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)臨時(shí)安置,后根據(jù)適用的措施移送至有關(guān)機(jī)構(gòu)或場(chǎng)所。

　　綜上,修改治安管理處罰法時(shí),應(yīng)當(dāng)調(diào)整以下內(nèi)容:

　　在第一章(總則)第五條第三款后,補(bǔ)充增加“對(duì)違反治安管理的未成年人實(shí)行教育、感化、挽救的方針,堅(jiān)持教育為主、懲罰為輔的原則”。

　　整合第二章(處罰的種類和適用)有關(guān)未成年人的相關(guān)規(guī)定,在適當(dāng)位置單獨(dú)設(shè)置為一條。具體條文為:

　　已滿十二周歲不滿十八周歲的未成年人違反治安管理的,公安機(jī)關(guān)予以訓(xùn)誡,根據(jù)案件情況公安機(jī)關(guān)也可以交由學(xué)校進(jìn)行告誡,必要時(shí)成立幫教小組,制定改正計(jì)劃,進(jìn)行跟蹤幫教。

　　公安機(jī)關(guān)可以責(zé)令未成年人或其監(jiān)護(hù)人履行以下義務(wù):

　　(1)向被害人致歉和賠償。責(zé)令實(shí)施危害行為的未成年人及其父母等向被害人賠禮道歉,責(zé)令實(shí)施危害行為的未成年人的父母等向被害人支付一定數(shù)額的賠償金。

　　(2)遵守行為規(guī)范。規(guī)定行為人在一定時(shí)期內(nèi)必須遵守的行為規(guī)范,包括禁止實(shí)施特定行為、與特定人員交往或出入特定場(chǎng)所等。

　　(3)接受教育矯治。責(zé)令接受特定內(nèi)容(情緒控制和人際關(guān)系管理、法治教育、職業(yè)培訓(xùn)等)的教育或特定類型(寄宿學(xué)校)的教育,接受心理輔導(dǎo)、戒癮治療等。

　　(4)參加校內(nèi)或社區(qū)服務(wù)。責(zé)令參加校內(nèi)或社區(qū)公共服務(wù)等活動(dòng)。

　　(5)接受保護(hù)觀察。由法律規(guī)定或授權(quán)的機(jī)構(gòu)、組織或?qū)�業(yè)人員,對(duì)其跟蹤幫教、監(jiān)督考察。

　　經(jīng)訓(xùn)誡仍不改正或者違反治安管理情節(jié)嚴(yán)重的,可以依法轉(zhuǎn)入專門學(xué)校。

　　不滿十二周歲的未成年人違反治安管理的,應(yīng)當(dāng)責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教,有關(guān)機(jī)關(guān)和部門予以支持、監(jiān)督。

　　公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要責(zé)令監(jiān)護(hù)人全面履行監(jiān)護(hù)職責(zé),接受專業(yè)支持或親職教育。監(jiān)護(hù)人拒不履行的,可以依法予以治安處罰。存在法定情形的,可建議或申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格。

　　(作者分別為北京師范大學(xué)教授、中國(guó)政法大學(xué)講師)