深化公益訴訟理論研究 推動檢察公益訴訟立法

最高人民檢察院副檢察長 張雪樵

檢察公益訴訟是習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創(chuàng)性成果,檢察公益訴訟制度充分彰顯習近平法治思想的實踐偉力和真理力量,制定檢察公益訴訟法是將習近平法治思想的原創(chuàng)性成果法治化、制度化的重要方式。檢察公益訴訟法的定位、立法原則、案件范圍、調查權配置、審判與執(zhí)行等問題是立法的關鍵和核心問題,能否解決好這些問題,關乎檢察公益訴訟立法的成敗。對上述問題全面深入地進行理論分析和闡釋,可以充分論證檢察公益訴訟立法的必要性、緊迫性與可行性,使檢察公益訴訟立法的理論基礎更加堅實。

一是關于檢察公益訴訟法的定位、立法原則。從定位來看,檢察公益訴訟法是一部將檢察公益訴訟這一習近平法治思想原創(chuàng)性成果法律化的具體制度法。既包含體現(xiàn)檢察公益訴訟中檢察權、審判權運行規(guī)律,體現(xiàn)公益訴訟特殊訴訟形態(tài)的程序內容,也包含涉及行政機關依法履行職責標準、公益責任體系等方面的實體內容�？偟膩碚f,這是一部民事訴訟法、行政訴訟法體系中關于檢察公益訴訟的特別法,雖然具有特殊性,但不足以游離于民事訴訟法和行政訴訟法;雖然包含刑事附帶民事公益訴訟,但不能歸于刑事訴訟法之列。立法原則是一部法律制定和實施過程中的指導思想,體現(xiàn)了一部法律的基本精神和特質。檢察公益訴訟法與其他實體法、訴訟法相比,有其共同點也有其特殊性,譬如行政公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴,這是檢察公益訴訟制度的獨特之處,需要通過立法原則等予以體現(xiàn)。

二是關于檢察公益訴訟案件范圍與調查權配置。檢察公益訴訟案件范圍是立法中的重點、難點和焦點問題。制定檢察公益訴訟法應該放在如何更好地服務于中國式現(xiàn)代化建設新征程的大背景下來考量,案件范圍應該放寬一些。當前民事訴訟法、行政訴訟法和一些單行法中規(guī)定了檢察公益訴訟的案件范圍。但是,這些法律規(guī)范之間不統(tǒng)一、不協(xié)調、不配套等問題逐漸顯現(xiàn),如何在檢察公益訴訟立法中通過先進的立法技術進行類型化、體系化的整合,同時又為未來的檢察公益訴訟發(fā)展留足充分的發(fā)展空間,需要進一步深入研究。檢察機關作為訴訟的一方主體,其行使調查權的目的在于收集證據(jù)材料以證明公益受損和違法行為的事實,是一個從無到有構建證據(jù)鏈條的過程,調查取證的質量和效果直接影響案件事實的認定和提起訴訟的結果。因此,立法需要在檢察機關調查權行使及其保障方面作出專門性規(guī)定。一些地方立法已經開展了相應探索,并取得了良好效果,在立法中可以借鑒。

三是關于檢察公益訴訟的審判與執(zhí)行。檢察公益訴訟作為一種獨立的訴訟形態(tài)已經達成基本共識。行政公益訴訟的本質與目的在于督促行政機關依法履職。我國沒有借鑒俄羅斯檢察機關直接向行政機關作出禁止令,也沒有借鑒巴西檢察機關通過與當事人達成和解協(xié)議后直接申請強制執(zhí)行。行政公益訴訟還有一個突出的特點,即能夠發(fā)揮啟動行政機關自我糾正程序的作用,督促履職而不代替履職,限制行政權而不束縛行政權。如何通過審判程序的具體制度設計體現(xiàn)檢察公益訴訟的基本規(guī)律,考驗的正是實踐智慧和理論智慧。檢察公益訴訟與一般行政訴訟、民事訴訟的執(zhí)行程序相比,盡管有共通之處,但也存在較大差別。比如,檢察公益訴訟執(zhí)行程序涉及環(huán)節(jié)多,需要檢察機關、法院、行政機關協(xié)同推進才能確保執(zhí)行到位,如何通過立法明確各自職責需要認真研究。

制定檢察公益訴訟法不僅是將習近平總書記和黨中央持續(xù)推動完善檢察公益訴訟制度的構想通過立法進行鞏固深化,將習近平法治思想的原創(chuàng)性成果盡快法律化的政治責任。同時,也是將具有鮮明中國特色的公益訴訟制度設計與實踐成果進行立法總結,完善中國特色社會主義法律體系,充分彰顯大國法治自信的光榮使命。

(詳見《人民檢察》2023年第21期)