正確理解和把握檢察機關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的法律監(jiān)督屬性,為預(yù)防職務(wù)犯罪工作科學(xué)發(fā)展提供理論支持,構(gòu)建中國特色檢察機關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪理論體系。
自2000年高檢院設(shè)立職務(wù)犯罪預(yù)防廳,在全國檢察機關(guān)全面部署開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作以來,檢察機關(guān)的預(yù)防職務(wù)犯罪工作取得了長足進展。同時,為預(yù)防職務(wù)犯罪工作科學(xué)發(fā)展提供理論支持,構(gòu)建中國特色檢察機關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪理論體系日益成為一個緊要問題。其中,預(yù)防職務(wù)犯罪工作的職能屬性定位是理論體系中具有全局性、方向性、根本性的重要理論支點之一,是預(yù)防職務(wù)犯罪基礎(chǔ)理論研究的出發(fā)點。正確理解和把握檢察機關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的法律監(jiān)督屬性,對新形勢下積極踐行“強化法律監(jiān)督,維護公平正義”的檢察工作主題,進一步深化預(yù)防職務(wù)犯罪工作,具有非常重要的現(xiàn)實和長遠意義。
一、預(yù)防職務(wù)犯罪是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義
首先,從法律監(jiān)督的本源考察,預(yù)防職務(wù)犯罪與法律監(jiān)督具有內(nèi)在的一致性。監(jiān)督的含義是“察看并督促”。中國古代設(shè)置了以御史和諫官為代表的行使監(jiān)督權(quán)的制度。其主要職責(zé)就是糾察百官,防止官員違法濫權(quán)、失職瀆職。御史制度也成為我國現(xiàn)行檢察制度的歷史淵源之一。因此,從這個角度說,檢察權(quán)的產(chǎn)生是為了防止官員腐敗和權(quán)力恣意,是對公權(quán)實施控制的制度設(shè)計。我國憲法和人民檢察院組織法規(guī)定,人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督,一般認為是“檢察機關(guān)根據(jù)法定職責(zé)和程序,檢查、督促糾正或提請制裁嚴重違法行為,預(yù)防違法和犯罪,以維護法制統(tǒng)一和司法公正的專門工作”。預(yù)防職務(wù)犯罪是結(jié)合執(zhí)法辦案,分析職務(wù)犯罪原因及其規(guī)律,提出防范對策和措施,以防止和遏制職務(wù)犯罪發(fā)生為目的的一種專門工作,與法律監(jiān)督的精神實質(zhì)和理論內(nèi)涵既有歷史淵源,又有本質(zhì)的一致性。
其次,從刑事政策的目的看,預(yù)防職務(wù)犯罪與法律監(jiān)督具有目的的一致性。預(yù)防犯罪是刑事司法活動和刑事政策的根本目的。檢察機關(guān)在刑事司法活動中,通過行使職務(wù)犯罪偵查、審查逮捕、刑事公訴和訴訟監(jiān)督等職權(quán),依法追訴犯罪分子的刑事責(zé)任,其目的既是對犯罪分子本人的特殊預(yù)防,也是對其他具有犯罪意圖的潛在犯罪人員進行一般預(yù)防。檢察機關(guān)的預(yù)防職務(wù)犯罪更側(cè)重于一般預(yù)防,通過提出檢察建議、糾正違法通知、開展警示教育、進行預(yù)防咨詢等措施,是一般預(yù)防在檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的表現(xiàn)形式,也是實現(xiàn)一般預(yù)防這一刑事政策目的對檢察監(jiān)督的必然要求。
第三,從法律淵源看,預(yù)防職務(wù)犯罪與法律監(jiān)督具有法理的一致性。盡管檢察機關(guān)的預(yù)防職務(wù)犯罪工作目前還缺乏具體明確的法律規(guī)范,但并不是沒有可遵循的法律淵源和政策依據(jù)。1991年第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議通過的《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》,以立法形式對社會治安綜合治理作了規(guī)定,其中也包括對貪污賄賂等職務(wù)犯罪進行綜合治理的含義。目前,全國已有16個省級人大常委會作出了有關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪的決定和條例,對檢察機關(guān)開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作的職責(zé)任務(wù)作了明確規(guī)定。近年來,中央陸續(xù)頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》、《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008B2012年工作規(guī)劃》,把預(yù)防職務(wù)犯罪納入司法監(jiān)督的范圍,明確支持人民檢察院依法查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪。
二、預(yù)防職務(wù)犯罪屬于職務(wù)犯罪監(jiān)督(檢察)的范疇
從現(xiàn)有法律規(guī)定看,對職務(wù)犯罪監(jiān)督(檢察)一般限于職務(wù)犯罪偵查的層面,但從法律監(jiān)督的性質(zhì)和法律賦予檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪進行監(jiān)督(檢察)的目的來說,應(yīng)該包括預(yù)防職務(wù)犯罪的內(nèi)容。可以從以下三個方面來理解:
一是對國家工作人員職務(wù)犯罪的職能管轄是檢察機關(guān)開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作的又一法理基礎(chǔ)。刑事訴訟法第十八條第二款規(guī)定:“貪污賄賂犯罪,國家工作人員的瀆職犯罪,國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復(fù)陷害、非法搜查、侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪,由人民檢察院立案偵查!
二是預(yù)防職務(wù)犯罪與查辦職務(wù)犯罪一般都是由同一機關(guān)承擔(dān)。目前,采取以預(yù)防為主的反腐敗措施已成為國際社會的通行戰(zhàn)略選擇!堵(lián)合國反腐敗公約》不僅把預(yù)防腐敗作為其首要內(nèi)容,還要求各國反腐敗機構(gòu)采取措施,積極預(yù)防腐敗。與此相對應(yīng),在反腐敗機構(gòu)的職權(quán)配置上,越來越多的國家采取腐敗犯罪的調(diào)查權(quán)和預(yù)防權(quán)并行設(shè)立的方式。如印度尼西亞的反腐敗委員會、韓國的反腐敗委員會、新加坡的貪污調(diào)查局等。由于政治制度和司法體制不同,盡管國外的反腐敗機構(gòu)不是從法律監(jiān)督的角度來理解和認識對職務(wù)犯罪的監(jiān)督,但在履行反腐敗職能時,大都把預(yù)防腐敗作為與查辦腐敗并行的重要職責(zé),由同一機關(guān)承擔(dān)。因此,我國檢察機關(guān)職務(wù)犯罪監(jiān)督(檢察)不僅包括對職務(wù)犯罪的查處,也包括對職務(wù)犯罪的預(yù)防,呈現(xiàn)“一體兩面”的特征。
三是預(yù)防職務(wù)犯罪是對職務(wù)犯罪全面監(jiān)督的內(nèi)容之一。職務(wù)犯罪監(jiān)督是由職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防組成的統(tǒng)一整體。要提高檢察機關(guān)反腐敗的整體效能和法律監(jiān)督能力,必須對職務(wù)犯罪進行全面監(jiān)督。既要加大力度,嚴懲職務(wù)犯罪,又要積極開展職務(wù)犯罪預(yù)防,實行查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪并重,通過偵查和預(yù)防的優(yōu)化組合,形成合力,繼而優(yōu)化提高職務(wù)犯罪監(jiān)督效能,提升反腐敗實效,實現(xiàn)檢察機關(guān)反腐敗法律效果、政治效果、社會效果的有機結(jié)合和統(tǒng)一。
三、預(yù)防職務(wù)犯罪是檢察機關(guān)強化法律監(jiān)督的現(xiàn)實需要
一是開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作是檢察機關(guān)的政治責(zé)任和黨性的體現(xiàn)。圍繞黨和國家大局開展工作是黨對檢察機關(guān)和政法機關(guān)的基本要求,這也是檢察機關(guān)政治性的集中體現(xiàn)。就反腐敗工作而言,我們經(jīng)歷了從嚴厲打擊到標(biāo)本兼治,再到注重預(yù)防的根本性轉(zhuǎn)變。黨的十七大深刻指出,堅決懲治和有效預(yù)防腐敗,關(guān)系人心向背和黨的生死存亡,是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。并系統(tǒng)總結(jié)反腐倡廉實踐經(jīng)驗,對新時期反腐倡廉建設(shè)作出了全面部署,提出“堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針”,“以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點加強反腐倡廉建設(shè)”,強調(diào)“在堅決懲治腐敗的同時,更加注重治本,更加注重預(yù)防,更加注重制度建設(shè),拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域”。
二是預(yù)防職務(wù)犯罪是發(fā)展、完善法律監(jiān)督職能的重要內(nèi)容,是檢察機關(guān)反腐敗職能發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果。從發(fā)展的眼光看,建國后檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能的內(nèi)容、職權(quán)行使的方式和重點始終是在隨著時代的發(fā)展而不斷充實完善的。在監(jiān)督范圍上,隨著時代的發(fā)展,行政訴訟法和民事訴訟法分別賦予了檢察機關(guān)對行政訴訟和民事審判活動的法律監(jiān)督職權(quán)。1996年修訂后的刑事訴訟法增加了對公安機關(guān)的立案活動的監(jiān)督權(quán),進一步明確和細化了對偵查、審判、執(zhí)行等刑事訴訟的監(jiān)督。在工作重點上,也從20世紀80年代的嚴厲打擊嚴重刑事犯罪,90年代的積極開展反腐敗斗爭,嚴懲職務(wù)犯罪,到近年來大力加強訴訟監(jiān)督。職務(wù)犯罪是最典型、最集中、最嚴重的腐敗現(xiàn)象,人民群眾對此深惡痛絕,要求遏制職務(wù)犯罪的呼聲強烈。不僅要求檢察機關(guān)加大懲治力度,更要求將法律監(jiān)督關(guān)口前移,做好預(yù)防工作,從源頭上減少職務(wù)犯罪的發(fā)生。目前,檢察機關(guān)在查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪上,還存在“一條腿長、一條腿短”的現(xiàn)象,必須適應(yīng)人民的期待和形勢的發(fā)展,實現(xiàn)“懲治于既然”與“防患于未然”的統(tǒng)一,更有效地履行反腐敗職能。
三是預(yù)防職務(wù)犯罪是懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要推力,具有不可替代的作用。從廣義上講,預(yù)防職務(wù)犯罪是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程,是包括檢察機關(guān)在內(nèi)的各個部門的共同職責(zé)。但這并不意味著檢察機關(guān)的預(yù)防職務(wù)犯罪職能可以被代替、弱化,而是恰恰需要強化檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防,發(fā)揮其功能作用。與其他部門的自身預(yù)防相比,檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防具有獨特的優(yōu)勢和不可替代的作用。正如曹建明檢察長所指出,檢察機關(guān)承擔(dān)著偵查、決定逮捕和起訴職務(wù)犯罪等執(zhí)法辦案職責(zé),對職務(wù)犯罪癥結(jié)、特點有比較準(zhǔn)確的把握,對犯罪分子的墮落過程有比較直接的了解,對引發(fā)犯罪的體制機制制度問題有比較深刻的認識,這是檢察機關(guān)開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作的職能優(yōu)勢。近年來,全國已有11個省、350個地市、2406個縣區(qū)建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)體制,檢察預(yù)防以實際成效贏得了黨委、人大、政府和社會各界的充分肯定。
總之,檢察機關(guān)的預(yù)防職務(wù)犯罪工作與法律監(jiān)督職能密不可分,是法律監(jiān)督職能的重要內(nèi)容,也是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式。這也決定了檢察機關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作必須立足于法律監(jiān)督職能,結(jié)合執(zhí)法辦案開展,而不能脫離、超越法律監(jiān)督職能之外。只有這樣,才能實現(xiàn)檢察預(yù)防工作的科學(xué)、健康、長遠發(fā)展。
(作者單位:最高人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防廳)
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