職務犯罪作為一種嚴重的腐敗現(xiàn)象,其產(chǎn)生有主觀和客觀方面的原因。就客觀方面來說,具有深刻的社會基礎,也就是具有職務犯罪滋生的環(huán)境和條件。就權(quán)力運行而言,對權(quán)力運行缺乏有效的監(jiān)督制約機制,往往是產(chǎn)生職務犯罪的直接環(huán)境和條件。因此,預防職務犯罪的關(guān)鍵,就是要運用對權(quán)力的監(jiān)督來對權(quán)力運行進行制約,形成嚴密、科學、合理、有效的權(quán)力運行監(jiān)督制約機制,最終實現(xiàn)對職務犯罪的控制,防止和解決腐敗問題,保障權(quán)力運行達到預期的良好狀態(tài)。本文試圖從進一步完善監(jiān)督制約機制,加強對權(quán)力運行的控制等方面談預防職務犯罪的幾個問題。
一、減少權(quán)力對稀缺資源的配置
權(quán)力產(chǎn)生于對社會資源的強制性調(diào)整,源于對社會資源的非自然性的配置。隨著人類的發(fā)展,資源在一個地區(qū)、一個方面會形成緊缺現(xiàn)象。在原始社會,人類對資源的需求相對過剩,對資源采取原始的分配辦法,客觀上還談不上什么配置,更談不上有什么資源稀缺的問題。進入文明的有階級的社會后,人們對資源的需求量增大,需要對稀缺資源進行配置,權(quán)力機構(gòu)和運行規(guī)則應運而生。稀缺資源的配置,是權(quán)力產(chǎn)生的淵源,權(quán)力運行的動力,但也是產(chǎn)生權(quán)錢交易、導致腐敗的基本因素。
我國在計劃經(jīng)濟的時代,稀缺資源的配置主要是通過行政管理的手段,采用計劃分配的形式進行。權(quán)力產(chǎn)生于計劃。誰掌握了計劃,誰就掌握了權(quán)力。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,稀缺資源的配置還不能做到完全由市場來進行,往往需要運用計劃等行政方式對稀缺資源進行配置,握有稀缺資源配置權(quán)力的國家工作人員就有可能利用權(quán)力營私,進行權(quán)錢交易。
對職務犯罪行為進行有效的預防和控制,就必須減少權(quán)力對稀缺資源的配置,使稀缺資源的權(quán)力配置與市場配置達到某種均衡性,從而使市場經(jīng)濟對權(quán)力沒有直接的依賴性,從根本上減少職務犯罪的可能。在權(quán)力運作上,就是要通過行政管理體制的改革,減少、簡化政府審批權(quán)限和程序,盡可能地將稀缺資源的配置交給市場運作,增加市場對稀缺資源配置的份額;在稀缺資源的市場運作上,除關(guān)系到國計民生的以外,稀缺資源的配置要放開,減少壟斷行業(yè)和領域?qū)κ袌龅牟涣伎刂坪陀绊憽?nbsp;
二、防止權(quán)力過度集中
由于權(quán)力本身存在著積聚性,在運行過程中具有馬太效應,即越是有權(quán)的人將會獲得更多的權(quán)力,越是沒權(quán)的人僅有的一點權(quán)也將會失去。這一特點決定,隨著權(quán)力的運作,權(quán)力會越來越集中。權(quán)力的過度集中,將會導致權(quán)力失去制約。失去制約的權(quán)力,則容易滋生腐敗,產(chǎn)生職務犯罪。從檢察機關(guān)查處的職務犯罪案件情況看,權(quán)力比較集中的機關(guān)、單位和官員涉嫌職務犯罪的現(xiàn)象比較突出。從機關(guān)單位來看,發(fā)生在“三機關(guān)一部門”的案件比較嚴重;從行業(yè)和領域來看,金融證券、海關(guān)、稅務、司法、工商、醫(yī)藥、建筑、交通等方面發(fā)生的職務犯罪比較突出;從涉嫌的對象來看,40%以上是“一把手”,有的地方查處的“一把手”案件達到60%以上。
權(quán)力的過度集中,還可能造成權(quán)力的濫用。因此,防止權(quán)力過度集中,是預防和控制職務犯罪的有效措施之一。這就需要削弱過度集中的權(quán)力,充分地下放權(quán)力,中央向地方放權(quán),上級向下級放權(quán),首長向職能部門放權(quán),形成良好的權(quán)力運行分配機制,使權(quán)力在設置和分配上具有均衡性。
三、限制權(quán)力的使用
由于權(quán)力本身具有擴張性,如果對權(quán)力不進行限制,權(quán)力就會無限度地擴張,存在被濫用的可能。要防止權(quán)力的擴張,就要對權(quán)力的使用進行限制。也就是說,要對權(quán)力的運行實行控制,進行有效的監(jiān)督制約。
長期以來,由于國家政治和經(jīng)濟體制的特點,決定了我國國家權(quán)力的行使以行政權(quán)為核心,行政權(quán)處于突出的地位,而議事權(quán)和監(jiān)督權(quán)處于弱勢的地位。隨著改革的力度進一步加大、民主與法制建設的進一步加強,議事權(quán)和監(jiān)督權(quán)在國家權(quán)力行使方面逐步顯示出越來越重要的地位。
在當前,尤其要強調(diào)監(jiān)督權(quán)對行政權(quán)的制約。腐敗的實質(zhì)是權(quán)力的濫用。如果對權(quán)力運行缺乏有效的監(jiān)督,一旦其與人性的弱點結(jié)合,與利益掛鉤,就會導致權(quán)力的私有化、商品化,成為少數(shù)人謀取私利的資本。檢察機關(guān)查辦的大量貪污賄賂、瀆職等職務犯罪案件,集中反映為權(quán)力與利益的交換。實踐一再證明,沒有監(jiān)督的權(quán)力,必然會產(chǎn)生權(quán)錢交易,導致腐敗。對權(quán)力進行有效的監(jiān)督和制約,是防止腐敗的關(guān)鍵。腐敗問題之所以屢禁不止,一個重要原因是在權(quán)、錢、人這三個環(huán)節(jié)的管理制度上存在一些漏洞。要結(jié)合行政審批制度、財稅、投融資、金融體制改革,推行和完善政府采購、招投標制度,以及干部人事制度改革等,從不同系統(tǒng)、不同行業(yè)、不同崗位的特點出發(fā),積極探索實施有效監(jiān)督制約的途徑和辦法,推動建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制。
推進權(quán)力運行監(jiān)督制約機制的完善,最核心的問題是在國家事務和社會公共事業(yè)管理方面建立健全權(quán)力運行的程序和規(guī)范,設置科學有效的監(jiān)督制約模式,并以法律的形式固定下來。從當前的情況看,權(quán)力運行監(jiān)督制約機制的法律規(guī)定還不夠完善,要加大立法的步伐和力度,推進我國權(quán)力運行監(jiān)督制約機制的法制化進程。目前最重要的是要通過法律規(guī)定,賦予監(jiān)督機關(guān)審查和通知糾正行政機關(guān)和公共事業(yè)管理單位的運作程序和規(guī)范的權(quán)力,使監(jiān)督機關(guān)對權(quán)力運行在實施監(jiān)督制約時有法可依。
推進權(quán)力運行監(jiān)督制約機制的完善,最關(guān)鍵的是要強化監(jiān)督制約機制,強化監(jiān)督者的權(quán)威。對一些位高權(quán)重的部門、單位和個人,尤其要加大監(jiān)督的力度,從根本上改變目前存在的監(jiān)督力度不強的現(xiàn)象。
四、權(quán)力運作透明
監(jiān)督權(quán)對行政權(quán)的制約,實際上是對行政權(quán)的控制。要實現(xiàn)權(quán)力對權(quán)力的控制,就必須在監(jiān)督與被監(jiān)督者之間建立良好的信息傳輸,形成信息對稱。實現(xiàn)權(quán)力運行與監(jiān)督制約之間的信息對稱,必須使權(quán)力運行狀態(tài)具備可預測性。
當前,權(quán)力運行的不可預測性的狀況遠沒有被解決,使監(jiān)督者很難掌握權(quán)力運行的情況和過程,也就談不上什么監(jiān)督和制約。實現(xiàn)權(quán)力運行與監(jiān)督制約之間的信息對稱,必須使權(quán)力運行處于公開狀態(tài),實現(xiàn)權(quán)力的透明運作,擴大監(jiān)督者對權(quán)力運作的知情領域和范圍。要通過推進政務公開、事務公開、企務公開等,達到除關(guān)系到國家安全等特殊事項的管理外的權(quán)力運行的程序和規(guī)范都應公開,使國家事務管理和社會公共事業(yè)管理及其他各方面的管理逐步實現(xiàn)陽光操作。
只有在規(guī)范的前提下,權(quán)力運行才具有穩(wěn)定性,才能實現(xiàn)權(quán)力運行與監(jiān)督制約之間的信息對稱。監(jiān)督者根據(jù)權(quán)力運行規(guī)范,可以對權(quán)力運行實體的行為及運作程序和結(jié)果進行實測,對權(quán)力運作的非規(guī)范性行為實施有效的監(jiān)督,使權(quán)力運行得到有效的控制,進而預防和控制職務犯罪的發(fā)生。
(作者單位:山東省寧津縣人民檢察院)
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